Le service public à l'épreuve de la territorialisation: Analyse de la politique des pôles de développement au Bénin

Historiquement marqué par un modèle d’administration jacobin hérité de la colonisation, le Bénin a longtemps souffert d’un développement macrocéphale centré sur le littoral. Pour corriger ces disparités spatiales et structurelles, les politiques publiques contemporaines ont amorcé un virage vers la territorialisation de l'action publique. La politique des pôles de développement s’inscrit dans cette dynamique, appréhendant le territoire non plus comme une simple circonscription administrative, mais comme un espace économique doté de spécificités propres à valoriser. Cette orientation est formalisée par l’Axe 7 du Programme d'Action du Gouvernement (Pag), lequel vise expressément à « renforcer le développement équilibré et durable de l’espace national », en écho au troisième pilier du Plan National de Développement (Pnd) 2018-2025 dédié à l'environnement, aux changements climatiques et au développement des territoires.

Toutefois, l’opérationnalisation de ces pôles interroge les fondements mêmes de l’action de l’État. Le service public béninois, traditionnellement régi par les principes d’uniformité et de continuité, est sommé de se réinventer. La présente contribution se propose d’analyser cette mutation à la lumière de deux concepts cardinaux : l’égalité substantielle, qui impose de traiter différemment des situations différentes, et la légitimité substantielle, qui subordonne l’autorité publique à l’efficacité réelle des prestations fournies. Nous verrons que la convergence de ces deux exigences théorique et pratique conduit nécessairement à l’adaptation des services publics aux réalités du terrain.

I. L’égalité substantielle et la différenciation territoriale: Du traitement uniforme à l'équité correctrice

Le principe d'égalité formelle, pierre angulaire du droit administratif classique, postule que tous les usagers et tous les territoires doivent être traités de manière identique. Appliqué à un tissu socio-économique hétérogène, ce formalisme tend paradoxalement à figer, voire à aggraver, les asymétries de développement. À l’inverse, l’égalité substantielle s’attache aux trajectoires réelles et commande d'introduire des différenciations juridiques et financières pour compenser les inégalités de départ.

La reconnaissance doctrinale des singularités géoculturelles et économiques

Le Bénin présente une configuration géopolitique et économique plurielle. Le pôle Nord (par exemple, le bassin cotonnier de l'Atacora-Donga ou l'axe touristique de la Pendjari) fait face à des défis d'enclavement, de sécurité et de dépendance climatique radicalement différents de ceux du pôle Sud, dominé par l’activité portuaire de Cotonou, le maraîchage ou le patrimoine mémoriel de Ouidah et d'Abomey (pôle Atlantique-Littoral).

Mettre en œuvre l’égalité substantielle exige de l'État qu'il rompe avec le dogme de l'allocation uniforme des ressources. La politique des pôles de développement traduit cette exigence en segmentant le territoire béninois selon des vocations productives dominantes.

Cette mutation trouve son ancrage législatif dans la Loi N° 2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de l'administration territoriale en République du Bénin. Bien que l'Article 2 de ce Code réaffirme l'attachement à «l'égalité de tous les citoyens devant le service public», il consacre également l'impératif de « cohérence des politiques locales avec les politiques nationales ». L'organisation de l'espace en six grands pôles territoriaux associant industrie, innovation et valorisation des ressources locales vient précisément donner un contenu matériel et asymétrique à cette cohérence.

La différenciation de l’action publique comme instrument de discrimination positive

Sur le plan opérationnel, l'égalité substantielle légitime une asymétrie de traitement :

• Modulations fiscales et incitatives : Octroi d'avantages douaniers ou fiscaux spécifiques, notamment à travers des régimes dérogatoires dans les zones industrielles intégrées (à l'instar de la Zone Industrielle de Glo-Djigbé).

• Asymétrie de dotation budgétaire : Concentration des investissements structurants (pistes de desserte agricole dans les pôles ruraux, infrastructures de transport en adéquation avec les pôles de développement économique).

L’égalité substantielle transforme ainsi l'esprit de la décentralisation béninoise: elle ne cherche plus à reproduire partout le même modèle d'administration, mais à offrir à chaque pôle des outils financiers et une impulsion économique proportionnels à ses ambitions et à ses vulnérabilités, sous la direction de délégués généraux chargés de conduire l'action au niveau de chaque territoire.

II. La légitimité substantielle et l’obligation de performance: De la légalité des actes à l’efficacité des services

Si la légitimité formelle découle de la régularité juridique de l’action administrative (respect des textes, décrets de création des pôles), la légitimité substantielle, elle, se fonde sur l’utilité sociale et l'efficience économique de l’État.

Dans le cadre de la territorialisation, l’adhésion des populations locales et des acteurs privés aux pôles de développement est strictement corrélée à la qualité des externalités positives générées par l'administration.

La crise du fétichisme juridique face aux attentes citoyennes

Le découpage du Bénin et l'érection de chefs-lieux administratifs ne suffisent pas à générer du développement ex nihilo. La légitimité substantielle postule que l’autorité de l’État s’érode lorsque les institutions s'avèrent incapables de délivrer les services de base indispensables à la viabilité économique du pôle. Comme le rappelle l'exécutif, l'implantation de ces pôles de développement ne constitue ni une énième réforme politique ni une refonte administrative, mais bien une réforme économique d'impact destinée à valoriser le potentiel à la base.

Un pôle de développement agricole dont les voies de communication demeurent impraticables, ou qui souffre d’une rupture chronique d'accès aux intrants, perd sa légitimité aux yeux des producteurs. Le fétichisme du décret doit s'effacer devant le pragmatisme des résultats.

L’évaluation par les résultats, vecteur de l'ancrage territorial

L’efficacité réelle des services rendus se mesure à travers plusieurs indicateurs tangibles au sein des pôles, soutenus par la dualité institutionnelle du Code de l'administration territoriale. La création du poste de Secrétaire Exécutif au sein des communes (organe technique de gestion) répond à cette logique de performance, en séparant les fonctions politiques des impératifs d'efficacité managériale.

Au niveau des pôles, la légitimité substantielle se traduit par :

• La réduction des coûts de transaction : Déconcentration des guichets d'appui aux entreprises pour fluidifier la vie des affaires en région.

• La fourniture d'infrastructures de support : Continuité de la desserte énergétique, interconnectivité numérique et accès à l'eau potable pour les unités de transformation locale, conformément aux priorités du Pag.

La légitimité substantielle impose donc un déplacement du contrôle de l'action publique, passant d'un contrôle de conformité purement formel à un contrôle d'impact réel sur les conditions de production et de vie des populations.

L’adaptation des services publics comme paradigme de l’État développeur

L’analyse croisée de l’égalité substantielle et de la légitimité substantielle démontre que le succès de la politique des pôles de développement au Bénin est tributaire d'un impératif global : l’adaptation des services publics aux réalités du terrain.

Cette adaptation consacre la fin de l’État omnipotent et uniforme au profit d’un État stratège, agile et différencié. Elle exige des administrations centrales qu’elles abandonnent les approches descendantes (top-down) élaborées dans les ministères de Cotonou ou de Porto-Novo, pour co-construire l’action publique avec les réalités géographiques, démographiques et économiques des territoires.

En définitive, adapter le service public n’est ni un renoncement à l'unité nationale, ni une entorse à l'égalité républicaine. C’est, au contraire, la condition pour que l'État béninois soit perçu comme juste par sa plasticité (égalité substantielle) et indispensable par son efficacité (légitimité substantielle). La territorialisation réussie se présente ainsi comme l’instrument par excellence de la modernisation de l'État en Afrique subsaharienne.

Enseignant-chercheur